Notícia
El futur incert de l'Associació de Municipis de Majoria Sèrbia a Kosovo
Els acords signats el 35 d'agost de 2015 pel primer ministre serbi Aleksandar Vučić i el seu homòleg kosovar Isa Mustafa, sota la mediació europea de Federica Mogherini, estan basats en l'acord de Brussel·les assolit el 19 d'abril de 2013 entre Ivica Dačić i Hashim Thaçi. Era un "Primer Acord de Principis sobre la Normalització de Relacions", de 15 punts, amb l'objectiu d'integrar els municipis de majoria sèrbia del nord de Kosovo al sistema legal kosovar, amb determinades garanties. El professor Enrico Milano considera que el primer acord de Brussel·les té una gran importància política per a les relacions entre Sèrbia i Kosovo i que té implicacions de primer ordre per a la legislació internacional [1]. En aquest context, Milano es qüestionava sobre el reconeixement implícit de Kosovo com a estat. Dos elements ho semblaven augurar: la referència, dins dels acords, a les autoritats de Pristina com a "autoritats centrals", cosa que per tant excloïa les de Belgrad, i el fet que no es permeti apel·lar, des de les autoritats judicials kosovars, a cap tribunal superior serbi, cosa que implica el reconeixement d'un ordre legal kosovar autònom [2].
L'agost de 2014 es van signar quatre documents: la creació de l'Associació/Comunitat de Municipis de Majoria Sèrbia de Kosovo, el proveïment d'electricitat, les telecomunicacions i la llibertat de moviments a través del riu Ibar [3]. El document sobre l'Associació/Comunitat consisteix en 22 punts/articles, dividits en set seccions: marc legal, objectius, estructura organitzativa, relacions amb les autoritats centrals, capacitat legal, pressupost i suport, i provisions generals i finals [4]. Cal apuntar que el terme "autoritats centrals", en referència a les autoritats de Pristina, tornava a ser present al document, cosa que permet suposar el consentiment implícit de Sèrbia a no considerar ja Belgrad el centre últim d'autoritat sobre Kosovo.
L'Associació consistirà en deu municipis amb una majoria ètnica sèrbia, per a un total de 100.000 persones. No obstant això, a causa del boicot serbi al cens de 2011, els percentatges ètnics reals són desconeguts en almenys tres dels municipis [5]. És possible que, en el futur, també s'hi uneixi la comunitat gorani, un grup ètnic eslau de fe musulmana sunnita que parla un dialecte torlac al sud del país. Se suposava que l'estatut de l'Associació/Comunitat havia d'estar redactat cap al final de 2015, però va tenir lloc una gran crisi política. Els serbis de Mitrovica del Nord han dit que s'inspiren en el model italià del Tirol del Sud. El govern serbi va saludar la creació d'aquesta unió i la considera un gran èxit polític que garanteix més drets i protecció per a la comunitat sèrbia a Kosovo. El govern de Pristina, d'altra banda, es va afanyar a subratllar que l'Associació i el seu estatut hauran de ser conformes a la Constitució de Kosovo i subordinar-se a l'ordenament legal local [7]. A més a més, malgrat que l'acord atorga una Assemblea, un president, un vicepresident, un consell i una junta a la nova Associació, Pristina va dir que, en la seva interpretació del document, no s'hi reconeixia cap mena de poder executiu per a la nova entitat.
Una anàlisi de referència de Tanasije Marinković, professor de Dret Constitucional a la Universitat de Belgrad, destaca les ambigüitats del document. Donat que la versió oficial està escrita en anglès, en lloc d'en serbi i en albanès, segueix la tradició balcànica del constitucionalisme assistit, que va començar el 1995 amb la Constitució bosniana escrita en anglès, en forma de l'annex 4 dels Acords de Dayton. Es podria argumentar que un text en anglès el protegeix de possibles discrepàncies en la interpretació, com podria ser el cas si estigués escrit en una de les dues llengües locals. Tot i així, sembla que el text no està escrit per un parlant nadiu, donat que hi manquen termes típics de l'anglès legal (com per exemple "shall"). Políticament, el terme "Comunitat" sembla prevaldre, però segons Marinković, "Associació" és més acurat. El terme "Comunitat" implica un vincle territorial i una integració legal més gran, mentre que aquest acord només atorga més autonomia local. Malgrat tenir la seva pròpia bandera i òrgans directius, no és comparable amb d'altres entitats, com la República Srpska de Bòsnia i Hercegovina.
El document que defineix l'Associació està inspirat per la Carta Europea d'Autogovern Local, ja esmentada en el primer acord de 2013 [8]. Més específicament, l'Associació/Comunitat es pot enquadrar en l'article 10 de la Carta, que tracta del dret d'associació de les comunitats locals. Aquest article permet als municipis d'associar-se "per a formar consorcis amb altres autoritats locals per tal de dur a terme tasques d'interès comú [...] dins del marc legal [kosovar]". No obstant això, tal com apunta el professor Marinković, el text de 2015 mai no n'esmenta explícitament les competències, sinó els objectius. Les úniques competències hipotètiques estan esmentades en l'article 4, punts B, C, D, E i G. Val la pena apuntar que la competència proposada al punt F ha estat eliminada de la versió final. Aquests punts fan referència a l'exercici de la supervisió total del desenvolupament econòmic, l'educació, la sanitat i planificació urbana i rural, així com l'adopció de mesures per a millorar les condicions de vida per a la gent que retorna a Kosovo. Malgrat això, el punt G és ambigu i resta obert a diverses interpretacions. Del text no en resulten més competències. Almenys formalment, l'Associació no tindrà el poder per a exercir competències, sinó només per a monitoritzar o supervisar ("full overview") les activitats dels municipis sobre aquests objectius.
Un altre aspecte crític es troba en l'article 6.a, que afirma: "All amendments to the Statute, rules of procedure and all necessary regulations and decisions adopted by the Assembly will be applicable to its members unless one of its members formally expresses a different decision". Del text no queda clar si un municipi membre de l'Associació tindrà el poder de veto o tan sols la prerrogativa d'exercir una clàusula d'opció. Totes les decisions de l'Assemblea passaran per aquest procés i, en cas que sigui interpretat com un dret de veto, qualsevol municipi podrà paralitzar tot l'ens. Marinković pensa que aquest element ajuda a definir aquest híbrid constitucional com una associació, més que no pas com una comunitat. Paradoxalment, l'article 19 requereix una majoria de dos terços a l'Assemblea per a la dissolució de l'ens. Per tant, dissoldre l'ens és més fàcil que no pas prendre-hi una decisió. Segons Marinković, és sobretot la manca de recursos econòmics independents el que justifica l'ús del terme "Associació" més que no pas el de "Comunitat". El punt B de l'article 17 esmenta els ingressos i els beneficis obtinguts pels serveis prestats per l'Associació, però no queda clar quins són aquests serveis. Si l'Associació no exerceix cap poder directe, no pot prestar cap servei. A més, la possibilitat d'aplicar impostos per a autofinançar-se no hi és considerada. Per tant, l'Associació dependrà de les donacions dels municipis membres, de les transferències de les autoritats centrals i, sobretot, de les contribucions de Sèrbia [9].
Moltes coses dependran de l'estatut i de l'harmonització amb l'ordre legal de Kosovo. El Tribunal Constitucional de Pristina determinarà la legitimitat del text, que fins i tot podria prevaldre sobre la Constitució de Kosovo. De fet, l'article 21 afirma que la seva introducció es farà a través d'un decret legislatiu sense ratificació parlamentària. Marinković fa esment de la màxima llatina "Cotidie est deterior posterior dies", per a declarar que no està d'acord que tothom hi surt guanyant, sinó que admet que totes les parts pateixen danys polítics limitats i obtenen alguna cosa per a les seves opinions públiques respectives. Entre els acadèmics i els analistes fa via l'opinió que els polítics serbis, principalment Vučić i Dačić, han entès que l'afer de Kosovo ja no és central en el debat polític serbi i que, malgrat la insistència pública en la integritat territorial, implícitament ja s'han rendit a la idea d'un Kosovo independent, sobre el qual Sèrbia ja no exercirà la seva sobirania, sinó només una influència en la protecció de la minoria eslava. Com a resposta a la creació de l'Associació, la minoria albanesa de Sèrbia, ubicada als municipis de Preševo, Bujanovac i Medvedja, ha declarat la creació d'una associació similar, que pretén obtenir els mateixos drets que els serbis de Kosovo, amb una força policial i un ordre legal autònom [10]. No obstant això, el ministre d'Afers Estrangers Dačić ha advertit als albanesos que no "juguin amb foc" i que respectin la Constitució sèrbia. Dačić ha negat que hi hagi cap mena de paral·lelisme entre l'Associació i la iniciativa de la vall de Preševo [11].
És probable que la implementació de l'acord sigui difícil. L'oposició kosovar ha mostrat un activisme i una agressivitat sense precedents en la història política de Kosovo. El moviment ultranacionalista Vetëvendosje (Autodeterminació) i el partit Aliança pel Futur de Kosovo (AAK), encapçalat per l'exprimer ministre Ramush Haradinaj, han criticat durament el primer ministre Mustafa, amb protestes massives als carrers i l'ús de gas lacrimogen al Parlament. Temen una federalització de facto a Kosovo, amb la possibilitat que Sèrbia interfereixi en els processos de presa de les decisions i que mantingui l'antiga província en un llimb legal. Existeix la possibilitat concreta que, a causa de l'ambigüitat i vaguetat del text, aquest híbrid constitucional es transformi en una entitat autònoma, sota el pretext de la protecció de les minories i amb l'ajuda del finançament de Belgrad. En el futur, dos actors externs poden jugar-hi un rol més decisiu: la Unió Europea i els Estats Units, que encara poden decidir el destí del govern a Pristina.
* Matteo Pugliese és analista d'afers internacionals, especialitzat en les àrees dels Balcans i del Caucas. Aquest article va ser publicat originalment en italià per l'Institut Italià d'Estudis Polítics Internacionals (ISPI). Traducció de Nationalia.
Referències:
1. E. Milano, Formazione dello Stato e processi di state-building nel diritto internazionale, Kosovo 1999-2013, pag. 299, Napoli, Editoriale Scientifica, 2013
2. E. Milano, op. cit., pag. 303
3. http://eeas.europa.eu/statements-eeas/2015/150825_02_en.htm
4. http://eeas.europa.eu/statements-eeas/docs/facilitated-dialogue/150825_02_association-community-of-serb-majority-municipalities-in-kosovo-general-principles-main-elements_en.pdf
5. J. Petersen, ECMI: Minority figures in Kosovo census to be used with reservations, infocmi.eu, 8 gener 2013
6. "South Tyrol model for Serb municipalities", B92.net, 10 novembre 2014; Goranci: Ne želimo u Dragaš već u Zajednicu srpskih opština, Blic online, 8 novembre 2013
7. V. Hyseni Kelmendi, Kosovo: nasce l'Associazione delle municipalità serbe, Osservatorio Balcani e Caucaso, 1 setembre 2015
8. First agreement of principles governing the normalization of relations, art. 4, Bruxelles, 19 abril 2013
9. General principles/main elements, art. 17 l. D, Bruxelles, 25 agost 2015
10. Ethnic Albanians set up association of municipalities, B92.net, 14 setembre 2015
11. Dacic warns Albanians in south "not to play with fire", B92.net, 11 setembre 2015