Opinió
La Convenció de l'Autonomia del Tirol del Sud no és un pas endavant per a la democràcia participativa, però mostra que el poder compartit pot transformar els conflictes
El Tirol del Sud, la província més septentrional d'Itàlia i predominantment germanòfona, és un dels casos més reeixits de regulació de conflictes consociacionals al món. Des de 1972, la província ha gaudit d'un estatus autònom dins d'Itàlia, després d'un període d'agitació que data de la dècada de 1950. Al gener d'enguany, la província va iniciar la Convenció de l'Autonomia, presentada pel Consell Provincial com un procés democràtic participatiu per debatre i elaborar una proposta de revisió de l'Estatut d'Autonomia de 1972, en el context dels debats actuals a Itàlia al voltant de la reforma constitucional.
¿Aquest procés representa un nou tipus de negociació consociacional, que normalment és elitista a propòsit? La resposta preliminar és "no", i sembla poc probable que la Convenció -que va tornar el mes passat de vacances- tingui un èxit total en les seves pròpies condicions. Però els problemes a què s'enfronta, i el fet mateix que hagi estat creada, poden ser prova del potencial de la democràcia consociacional per transformar els conflictes. La Convenció és el resultat de la política "normal", no pas "ètnica", i el poder compartit ho ha fet possible.
El Tirol del Sud i el seu acord autonòmic
El Tirol del Sud formava part de l'Imperi austrohongarès fins que va ser annexat per Itàlia al final de la Primera Guerra Mundial. Els feixistes van sotmetre la província a una campanya d'italianització forçada a través de la repressió de la llengua alemanya, la migració massiva de parlants d'italià cap a la província i el reassentament de la població de llengua alemanya cap al Tercer Reich.
La política oficial d'assimilació va acabar després de la Segona Guerra Mundial, però el predomini dels italianòfons va continuar. L'Acord Gruber-De Gasperi de 1946 entre Àustria i Itàlia havia de protegir els germanòfons, però l'Estatut d'Autonomia de 1948 no va implementar l'acord correctament. L'italià va romandre la llengua dominant del servei públic, l'Estat va continuar ajudant els italians del sud a migrar al Tirol del Sud i, com a minoria dins de la Regió Autònoma del Trentí-Tirol del Sud, formada per les dues províncies, els germanòfons eren derrotats habitualment en les votacions que els afectaven com a grup.
Això va dur el Partit Popular del Tirol del Sud (Südtiroler Volkspartei, SVP) a començar a fer campanya per demanar més autonomia provincial a partir de mitjan anys 50, i Àustria va portar el tema a l'Assemblea General de les Nacions Unides al principi dels 60. Al llarg dels 60, combatents germanòfons van dur a terme una sèrie d'atacs amb bomba, en ocasions mortals, contra símbols de l'autoritat estatal italiana, cosa que va donar lloc a detencions massives i acusacions de tortures.
El 1964 una comissió estatal amb representació dels diferents grups lingüístics va publicar un informe sobre com revisar l'Estat d'Autonomia, cosa que va servir de base per a un paquet de reformes que l'SVP va acceptar per un marge estret el 1969. L'anomenat "segon" Estatut d'Autonomia, que va entrar en vigor el 1972, cedia la majoria de les competències de la Regió a les províncies, i va instituir el consociacionalisme al Tirol del Sud, incloent-hi mesures com els càrrecs reservats, la proporcionalitat en l'executiu i en el servei públic, l'autonomia cultural, el "dret grupal d'impugnació" (sovint distorsionat com si fos un dret de veto) i el bilingüisme obligatori per a tots els empleats del servei públic.
Van fer falta 20 anys per implementar l'Estatut, però Àustria va declarar el conflicte tancat el 1992, i les relacions entre els tres grups lingüístics oficials de la província (69,4% alemanys, 26,1% italians, i 4,5% ladins el 2011) han anat millorant.
La Convenció de l'Autonomia
És àmpliament admès que cal actualitzar l'Estatut d'Autonomia per tal de reflectir els molts decrets d'aplicació i altres evolucions que han tingut lloc des de 1972, que han esmenat l'Estatut a la pràctica. També es veu com una necessitat per respondre d'alguna manera a les pressions successives dels governs italians per recentralitzar l'estat.
La idea bàsica de la Convenció de l'Autonomia va començar amb la cursa de l'ara president Arno Kompatscher per dirigir l'SVP, com una forma de legitimar el procés d'esmena. El 2013 es va incorporar com un punt menor al programa del partit i també al programa de coalició amb el seu soci de llavors, el Partit Democràtic (Partito Democratico Alto Adige, PD). Això va guanyar més importància l'any 2014 quan Matteo Renzi va iniciar les reformes constitucionals que es preveuen de sotmetre a consulta popular a finals d'aquest any (vegeu aquest article de Codogno per a un argument a favor de la proposta de referèndum, i aquest de Pasquino i Capussela en contra).
L'abril de 2015, el Consell Provincial del Tirol del Sud va aprovar una llei per crear una Convenció de l'Autonomia del Tirol del Sud. Es va aprovar per 18 vots a 17. Tots set partits d'oposició -germanòfons, italianòfons i intergrups- hi van votar en contra. Els opositors van argumentar que el govern no estava obert a rebre suggeriments de millora i que el procés, suposadament "participatiu", estava contaminat per l'elitisme.
Malgrat tot, la Convenció de l'Autonomia va començar al gener, i està previst que continuï fins a l'abril de 2017, amb l'opció d'una pròrroga de sis mesos si cal. Té tres components principals: Espais Oberts, el Fòrum dels 100 i la Convenció dels 33. Es van dur a terme nou debats amb el format dels Espais Oberts arreu del Tirol del Sud del 23 de gener al 5 de març. L'objectiu principal d'aquestes reunions era donar a tothom l'oportunitat d'expressar les seves opinions i oferir suggeriments sobre com revisar l'Estatut d'Autonomia. En total, al voltant de 2.000 persones van participar en 258 debats.
Els participants diferien demogràficament i políticament depenent dels llocs del debat, però en general els italianòfons, les dones i els adults joves van estar infrarepresentats. Es van debatre una àmplia gamma de temes, com ara la proporcionalitat, els sistemes escolars independents que existeixen en l'actualitat, la toponímia, la immigració i l'autodeterminació. El debat que va tenir lloc a l'àrea de parla ladina es va centrar en qüestions importants per a aquest grup, com ara la representació que té garantida en l'executiu provincial. Els informes resumits de tots els debats estan disponibles al lloc web de la Convenció.
Un grup, l'"associació patriòtica" coneguda com a Schützen, va coordinar acuradament la participació dels seus membres. Això va afectar significativament el caràcter dels esdeveniments, i va fomentar la percepció que els Espais Oberts proporcionaven sobretot un escenari per a nacionalistes de dretes de parla alemanya.
El Fòrum del 100 i la Convenció dels 33 són una mena d'assemblea de ciutadans. La seva composició va en proporció a la distribució dels tres grups lingüístics oficials, el gènere i l'edat en la població de la província. El Fòrum està format per voluntaris seleccionats mitjançant un sorteig segmentat per grup. El seu objectiu principal és deliberar sobre l'Estatut i oferir suggeriments de canvi a la Convenció del 33, que és l'òrgan real de presa de decisions de la Convenció de l'Autonomia i que és nomenat pel Consell Provincial seguint un model "corporativista" que representa diversos interessos polítics i cívics de la societat.
El Fòrum només s'ha reunit tres vegades des de l'abril, però és l'escenari de dues de les principals controvèrsies de la Convenció. En primer lloc, l'SVP va ser acusat de registrar els seus membres del Fòrum sense que aquests hi haguessin donat el consentiment o fins i tot sense que ho sabessin. L'SVP va negar les acusacions, dient que només havia volgut ajudar els seus membres amb el procediment del registre en línia. Malgrat això, el principal partit de l'oposició va presentar una denúncia davant la Fiscalia local. En segon lloc, la selecció dels vuit representants del Fòrum que s'havien d'integrar en la Convenció dels 33 va ser molt criticada, perquè la votació no va ser segregada per grup lingüístic. Tots els membres del Fòrum van votar sobre tots els representants, cosa que els crítics van dir que donava el control a la majoria germanòfona i que perjudicava els representants italianòfons, que no són percebuts com a "autènticament italians".
La Convenció dels 33 també es va reunir per primera vegada a l'abril, i es reunirà almenys dues vegades al mes fins al final del procés. Fins al moment, ha decidit i ha començat la discussió dels cinc temes principals de la seva deliberació, basats en part en les qüestions plantejades en els Espais Oberts: el paper i el futur de la Regió, la protecció de les minories, les competències legislatives de la Província, l'autodeterminació i la relació entre el Tirol del Sud, la Unió Europea i l'euroregió Tirol-Tirol del Sud-Trentí. Hi ha hagut dificultats per trobar l'equilibri, però, i Luis Durnwalder, qui va ser molts anys president del Tirol del Sud i ara és un dels representants del govern en la Convenció, l'ha utilitzada com a plataforma política personal.
Consociacionalisme participatiu? No, però...
Sobre el paper, la Convenció de l'Autonomia sembla un intent, per primer cop al món, d'utilitzar un procés democràtic participatiu per renegociar un acord de poder compartit consociacional. En realitat, és només una consulta més o menys participativa.
Els Espais Oberts i el Fòrum dels 100 són exercicis genuïns de participació, però només poden fer suggeriments. La Convenció dels 33, que es compon sobretot de polítics i grups d'interès, és qui decidirà com serà la proposta. I tot i així, res del que publica la Convenció és jurídicament vinculant, per la qual cosa fins i tot és possible que el Consell Provincial simplement ignori qualsevol cosa el que hi sigui proposada. I mentrestant, els polítics han seguit negociant les competències provincials amb Roma.
La Convenció de l'Autonomia, per tant, s'entén millor com una estratègia política per legitimar un procés d'esmena que, fonamentalment, ha estat impulsat per l'elit. I tenint en compte els problemes a què s'ha enfrontat el procés, aquesta estratègia sembla ser menys eficaç del que el govern havia previst. Sigui quin sigui el resultat de la Convenció, però, creiem que tant el fet i les circumstàncies de la seva aparició són significatius.
Un expert extern sobre territoris dividits podria esperar que la Convenció hagués estat precipitada per un canvi negatiu en la relació entre els tres grups lingüístics oficials del Tirol del Sud, cosa que hauria requerit una modificació de l'Estatut d'Autonomia. No és el cas. Tant la Convenció de l'Autonomia com els seus reptes són el resultat de la política "normal", no de la política "ètnica". El Tirol del Sud continua segregat socialment i en qüestió de l'espai, però la Convenció va ser concebuda i implementada per una facció de l'SVP juntament amb el PD, com una petita part d'una estratègia per reposicionar els partits dins de la política provincial i per encarar el procés de reforma constitucional. Res més.
També és important comprendre que fins i tot un procés més o menys "participatiu" com aquest hauria estat impossible als anys 60, i molt difícil d'imaginar només fa 20 anys. Ara, però, dues generacions després del Segon Estatut d'Autonomia, cap dels tres grups lingüístics oficials veu la simple perspectiva de l'esmena de l'Estatut com una amenaça inherent a la seva seguretat, i ningú té por de parlar-ne.
Pocs italianòfons van participar en els Espais Oberts, però tot i que rebutgessin el procés de la Convenció, esperaríem veure algun tipus de protesta si aquest procés fos percebut com una amenaça per al seu grup. Moltes persones estan insatisfetes amb la forma en què la Convenció s'ha dut a terme, i algunes donen la culpa dels problemes a elements marginals nacionalistes, però ningú podrà culpar-ne el "conflicte ètnic" de manera creïble si tot plegat acaba fracassant.
Crida l'atenció la progressió clara en les actituds sobre "cohabitació sociopolítica" entre els tres grups lingüístics oficials en les enquestes realitzades per l'Institut d'Estadística de la Província (Àstat) el 1991 -un any abans que Àustria declarés que l'Estatut d'Autonomia estava completament implementat-, el 2004 i el 2014, que es resumeixen en la taula següent:
(Nota: l'enquesta de 2014 va usar un catàleg diferent de possibles respostes. Els guions ('-') indiquen la resposta no formava part de l'enquesta aquell any. Els autors han sumat els totals per ajudar a clarificar la tendència entre les enquestes. Les respostes "no sap" han estat eliminades dels resultats.)
A més, una gran majoria dels enquestats (71% el 2004 i 73,6% el 2014) va dir que esperen que les relacions continuessin igual o que milloressin en el futur. Günther Pallaver també ha proporcionat més proves d'aquestes actituds canviants en aquest article aquí disponible.
Diversos factors han contribuït a aquest progrés, però el més important és el poder compartit consociacional, que ha transformat el conflicte per desecurititzar la relació entre els grups lingüístics al Tirol del Sud. És, creiem, un exemple del que John McGarry anomena la "paradoxa consociacional": l'acomodació institucional de grups rivals i un extens període de cooperació entre ells pot transformar la relació a llarg termini, entre generacions. Aquest és el costat bo dels núvols sobre la Convenció de l'Autonomia de Tirol del Sud.
Per a més informació (en anglès) sobre la història del Tirol del Sud i el seu acord d'autonomia, vegeu els webs Autonomy Arrangements in the World, The South Tyrol Question i Tolerance Through Law. Aquí hi ha una bibliografia completa en anglès sobre el Tirol del Sud.
* Stephen J. Larin (@sjlarin) és politòleg i investigador principal de l'Institut pels Drets de les Minories a l'Acadèmia Europea de Bozen/Bolzano (EURAC). La seva recerca se centra en les relacions entre nacionalisme majoritari i minories com migrants i nacions subestatals.
Marc Röggla (@MRggla) és jurista i investigar de l'Institut pels Drets de les Minories a l'Acadèmia Europea de Bozen/Bolzano (EURAC). La seva recerca se centra en autonomia, protecció i mitjans de comunicació de les minories. És un dels dos coordinadors del rol administratiu i assessor de la Convenció de l'Autonomia del Tirol del Sud.
(Aquest article va aparèixer per primer cop en anglès al blog Europp. Traducció al català de Nationalia.)